Antiimperialismo y panamericanismo: la Quinta Conferencia Panamericana (1923) y la Sexta Conferencia Panamericana (1928)
Anti-imperialism and Pan-Americanism: the Fifth Pan-American Conference (1923) and the Sixth Pan-American Conference (1928)
Aida Rodríguez Campesino
Facultad de Geografía e Historia, Universidad Complutense de Madrid
Aidaro01@ucm.es
Recibido: 25/10/2023
Aceptado: 29/11/2023
DOI: https://doi.org/10.33732/RDGC.13.94
Resumen
Las relaciones interamericanas se han producido históricamente en un marco de desigualdad. A comienzos del siglo XX, las presiones imperialistas por parte de Estados Unidos hacia América Latina se convirtieron en una constante. En este artículo se explora la resistencia latinoamericana a la injerencia estadounidense mediante el estudio de dos conferencias panamericanas: la de Santiago de Chile en 1923 y la de La Habana en 1928, enmarcadas en una década en la que el intervencionismo del país del norte alcanzó se hizo muy habitual. El estudio se hace mediante el análisis de fuentes primarias de naturaleza diplomática y administrativa. El antiimperialismo estuvo muy relacionado con el antiamericanismo y con una reinterpretación del movimiento panamericano.
Palabras clave: Panamericanismo, antiimperialismo, Estados Unidos, Conferencias Panamericanas, imperialismo.
Abstract
Inter-American relations have historically have been historically inequal. At the beginning of the twentieth century, imperialist threat by the United States towards Latin America became usual. This paper explores Latin American resistance to U. S. interference through the study of two Pan-American conferences: Santiago de Chile in 1923 and Havana in 1928, framed in a decade in which U. S. interventionism became common. The study is conducted through the analysis of diplomatic and administrative primary sources. Anti-imperialism was closely related to anti-Americanism and to a re-interpretation of the Pan-American movement.
Keywords: Pan-Americanism, anti-imperialism, United States of America, Pan-American Conferences, imperialism.
INTRODUCCIÓN
Las relaciones interamericanas se han producido históricamente en un marco de desigualdad, donde los países latinoamericanos y del Caribe han mantenido con Estados Unidos una relación asimétrica (Knight, 2008; Melgar, 2008; Rinke, 2015; Smith, 2010; Suárez Salazar y García Lorenzo, 2008). En el siglo XIX la amenaza y el uso de la fuerza por parte de Estados Unidos ya fue un factor habitual —por ejemplo, la intervención estadounidense en México entre 1846 y 1848 (Eisenhower, 2000)— y posteriormente, a comienzos del siglo XX, se desarrolló una relación de imperialismo informal desde el norte hacia el sur (Salvatore, 2005; Salvatore, 2006; Neila Hernández, 2018; Rodríguez Campesino, 2022). Sin embargo, con sus excepciones y particularidades pertenecientes a cada contexto, América Latina ha mostrado desde hace un siglo una actitud de desconfianza o rechazo hacia Estados Unidos, como se verá posteriormente. Dado que la hegemonía es anterior a la resistencia en sentido cronológico y analítico, la naturaleza de la hegemonía afecta al tipo de resistencia (Knight, 2008: 23). Por tanto, se trata de una resistencia sutil y compleja de analizar.
Durante la década de 1920 el intervencionismo estadounidense en América Latina alcanzó su máxima expresión de esta primera mitad de siglo, lo que generó una oleada de impopularidad y antiamericanismo en estos países. Se implicaron activamente en la Sociedad de Naciones1 sin dejar de lado las reuniones interamericanas, que venían desarrollándose desde 1889 (Fagg, 1982). En este estudio se exploran los intentos por socavar la hegemonía estadounidense en torno a la V Conferencia Panamericana de Santiago de Chile, en 1923, y a la VI Conferencia Panamericana, celebrada en La Habana en 1928.
La historiografía más reciente ha virado de una perspectiva centrada en la dimensión diplomática del panamericanismo —centrada en Estados Unidos y sus relaciones con América Latina— hacia una mirada que incluye las dos partes en términos de influencias e intercambios, teniendo en cuenta el rango de acción y agencia de América Latina hacia el panamericanismo y las cuestiones interamericanas (Scarfi y Tillman, 2016; Salvatore, 2016; Marino, 2019; Scarfi, 2022: 140). Dentro de esta línea de investigación pretende ubicarse este trabajo. Es importante señalar que en este texto se hace referencia a América Latina como un concepto amplio, salvo en contadas excepciones. Se trata de una generalización simplista que se utiliza con finalidad pragmática.
Las fuentes documentales empleadas, de naturaleza diplomática y administrativa, corresponden al fondo 43 (Records of International Conferences, Commissions, and Expositions) de los National Archives and Records Administration y al fondo 54.10 (Servicio de Exteriores, Embajada de España en Estados Unidos) del Archivo General de la Administración. Respecto a su estructura, en la primera parte se recogen unas breves notas teóricas sobre el panamericanismo, el imperialismo y el antiamericanismo. En la segunda parte se abordan las mencionadas conferencias, sus desarrollos, intenciones, principales puntos de actuación y las manifestaciones de resistencia latinoamericanas. Finalmente, se plantean reflexiones sobre la injerencia estadounidense en el continente americano y los mecanismos que orbitaron en torno a ella.
PANAMERICANISMO E IMPERIALISMO
La guerra hispano-norteamericana de 1898 supuso la consolidación efectiva del imperialismo estadounidense en su continente. Con la derrota española, los territorios de Cuba, Puerto Rico y Filipinas pasaron a estar bajo su soberanía. Cuba se convirtió así en un protectorado bajo control de Estados Unidos, tanto administrativamente como en términos de intereses geoestratégicos y, especialmente, económicos. El territorio pasó de ser una colonia a ser un territorio neocolonial o protectorado, es decir, experimentó una transición entre dos imperios (Iglesias Utset, 2003). Una vez acabada la guerra, las tropas del país ocuparon la isla, invasión que se extendería entre 1899 y 1902 bajo el mandato del general Leonard Wood. Se organizó la administración y también se asentaron una serie mecanismos para favorecer a Estados Unidos como socio comercial, así como sus inversiones. La economía cubana quedó organizada en torno a la producción de azúcar y su exportación a Estados Unidos (García Álvarez, 1997: 136). El objetivo estadounidense era vincular el gobierno de la isla al suyo mediante el impulso de un gobierno afín a sus intereses, y una vez logrado esto, evacuar al ejército (Rodríguez Díaz, 2011: 54).
La Enmienda Platt trazó la hoja de ruta a seguir en las relaciones cubano-estadounidenses. Se garantizaba el derecho a intervenir militarmente en Cuba y se prohibía la negociación económica con otros estados (García Álvarez, 1997: 140). Una vez aprobada la Constitución de 1901 —que incluía la Enmienda como apéndice—, el temor estadounidense a una hipotética nueva constitución posterior les llevó a firmar en 1904 un tratado permanente entre los gobiernos de Cuba y Estados Unidos que reproducía el contenido de la Enmienda Platt (García Álvarez, 1997: 141). También proyectaba reducción de impuestos para las exportaciones de azúcar y tabaco desde Cuba hacia Estados Unidos. Tomás Estrada Palma sería el primer presidente de la República de Cuba, figura afín y admiradora del modelo anglosajón, que además era miembro activo de la Unión Panamericana (Rodríguez Díaz, 2011: 84).
El establecimiento de la república en Cuba fue un momento clave en la generación de opiniones y actitudes sobre el intervencionismo estadounidense en América (Rodríguez Díaz, 2011: 54). Las manifestaciones antiimperialistas fueron frecuentes en los países latinoamericanos, siempre según el contexto sociopolítico y temporal. El intervencionismo estadounidense, además, se proyectaba mediante una retórica de hermandad y unión entre los países del continente americano: el panamericanismo.
El panamericanismo es un movimiento de carácter político, económico y social promovido por Estados Unidos desde finales del siglo XIX que buscó integrar a todos los países del continente americano bajo una serie de principios e intereses comunes en aras de la cooperación amistosa y la expansión de las relaciones económicas (Rodríguez Campesino, 2022: 137). El concepto de «panamericanismo» se puede entender mediante dos dimensiones: por un lado, el panamericanismo implica un sistema de cooperación y unidad dentro del hemisferio occidental; por otro, se trata de un medio de hegemonía y explotación que ha ejercido Estados Unidos sobre el resto del continente americano (Morales Manzur, 2002: 53). La historiografía más reciente va dirigida a desmontar tópicos y a repensar el panamericanismo desde una óptica amplia (Scarfi y Tillman, 2016; Salvatore, 2016; Marino, 2019; Scarfi, 2022, entre otros). Como afirma Mark J. Petersen (2022: 22-23), el panamericanismo no fue una mera cuestión de geopolítica e integración económica ni estuvo siempre liderado en exclusiva por Estados Unidos. Es decir, la hegemonía estadounidense generó reacciones y resistencias por parte de otros países americanos, lo que no elimina el factor imperial dentro del proyecto. Cada vez se están estudiando más los interludios, los desencuentros y las negociaciones en la dinámica del panamericanismo.
Los orígenes del panamericanismo son complejos y discutidos. La formulación de la Doctrina Monroe2 en 1823 no fue azarosa: formaba parte de la respuesta a las acciones de Simón Bolívar. En su Carta de Jamaica (1815), Bolívar afirmó que los americanos eran diferentes de los europeos y que debían liberarse del absolutismo del Viejo Mundo (Bolívar, 2015). «El Libertador» quería celebrar un congreso para afianzar una confederación estable en América. Al principio fueron invitados solo los estados hispanoamericanos, pero después se hizo extensivo el llamamiento a todos los países americanos y a Gran Bretaña. El evento se celebró en Panamá en 1826 (Rinke, 2015: 52), con el objetivo común de defender a América de la amenaza de la colonización (Fagg, 1982: 15). La consecuencia principal fue un compromiso de los gobiernos americanos de reunirse cada dos años para concertar tratados y mejorar las relaciones, mantener la paz y fomentar la conciliación. La historiografía más oficialista considera la Carta de Jamaica y el Congreso de Panamá como puntos fundacionales del panamericanismo (Barrett, 1911; Inman, 1965; Fagg, 1982).
Otras corrientes de pensamiento sitúan el origen del panamericanismo en la Primera Conferencia Panamericana, celebrada en Washington entre 1889 y 1890, y lo conciben como un instrumento vertebrador del imperialismo estadounidense (Sheinin, 2000; Morales Manzur, 2002; Scarfi y Sheinin, 2022). Las bases teóricas del panamericanismo se asientan sobre dos doctrinas políticas fundamentales de la historia estadounidense: la Doctrina Monroe y el Destino Manifiesto3. El término «panamericanismo» se usó por primera vez en el periódico norteamericano New York Evening Post, el 7 de septiembre de 1889, y a partir de entonces su uso se extendió (Morales Manzur, 2002: 54). En la base de su doctrina se asentaba la idea de la solidaridad continental y la existencia de una comunidad de intereses de todos los países americanos condicionada por los factores geográficos y por una comunidad cultural única respecto a la europea. A Estados Unidos, como «líder», se autoasignaba el papel dirigente en los asuntos interamericanos. La posición de Estados Unidos como la primera potencia del Nuevo Mundo concedía a su gobierno el derecho a actuar autoritariamente para acabar con las divergencias entre sus vecinos (Morales Manzur, 2002: 55).
Los investigadores Andrea McCarthy-Jones y Alastair Greig establecen una interesante diferenciación entre un panamericanismo hegemónico y un panamericanismo radical. El hegemónico es aquel promovido por Estados Unidos desde 1889, un arma de realpolitik empleada sobre el hemisferio, con el apoyo de determinadas elites político-económicas de varios países latinoamericanas en momentos concretos. Como resume Smith, las reacciones de los países oscilaban entre alguna de las siguientes estrategias —no excluyentes entre ellas—: unirse para formar un contrapeso continental a Estados Unidos, estrechar sus vínculos con los países europeos y buscar su protección, convertirse en potencias hegemónicas subregionales —para desafiar a Estados Unidos o para compartir con este el poder—, y acogerse o formular doctrinas de derecho internacional que impusieran restricciones a Estados Unidos (2010: 133-140). El panamericanismo hegemónico está formado por los intentos de intereses sectoriales poderosos de usar el panamericanismo para reafirmar sus posiciones como poder local, regional, hemisférico o global. Frente a este, existiría un panamericanismo radical, una reacción al anterior. Se trata de una actitud subordinada que se asienta en la historia de la lucha anticolonial y se ha opuesto a todos los intentos estadounidenses de socavar la soberanía y el autogobierno de América Latina. Basado en una historia común de explotación hemisférica, su visión integradora de futuro es de una mayor cooperación económica, cultural, política y de infraestructuras, en un esfuerzo por superar los legados de la desigualdad socioeconómica y la opresión política (McCarthy-Jones y Greig, 2011: 233). Así, se puede establecer que el panamericanismo radical es una resistencia al panamericanismo hegemónico, muy vinculado con la experiencia antiimperialista del siglo XX. Los autores mantienen que el panamericanismo radical surge en respuesta al creciente interés estadounidense por la política exterior, la inversión y el comercio latinoamericano. Además, las experiencias históricas que estudian demuestran que las circunstancias globales geopolíticas han tenido y tienen un papel muy importante en la aparición y desarrollo del panamericanismo radical (McCarthy-Jones y Greig, 2011: 242-243). De este modo, tiene una estrecha relación con la lucha antiimperialista.
El jurista César Sepúlveda estableció en los años setenta una cronología de estudio del panamericanismo que resulta útil para su análisis. La primera fase se extiende entre 1880 y 1910 —desde la primera hasta la cuarta conferencia panamericana—; la segunda abarca la década de 1920, marcada por una escalada del intervencionismo estadounidense —incluye la quinta y sexta conferencias—; y una tercera fase engloba desde 1928/1930, con la política de Buena Vecindad4, hasta la Guerra Fría (Sepúlveda, 1974). En este texto nos interesa la segunda, aunque se harán menciones adyacentes a la primera y tercera etapas.
El punto de partida se sitúa en la Primera Conferencia Internacional de Estados Americanos, celebrada en Washington entre el 2 de octubre de 1889 y el 19 de abril de 1890, así como en la Conferencia Monetaria Internacional Americana, desarrollada también en esta ciudad a partir del 23 de marzo de 1891. Las conferencias panamericanas se extendieron hasta la Guerra Fría, cuando se constituyó la Organización de Estados Americanos (OEA), en 1948. La institucionalización efectiva del panamericanismo ocurrió en 1910, cuando se hace un cambio nominativo (de «Oficina de Repúblicas Americanas» a «Unión Panamericana») y se inaugura su sede, en Washington D.C. Su actividad en el primer tercio del siglo XX estuvo enfocada también a neutralizar las actitudes antipanamericanistas de los gobiernos de Argentina y Chile, temporalmente unidos a Brasil en el denominado Grupo ABC (Suárez Salazar y García Lorenzo, 2008: 67). En estos años se celebraron conferencias en México (1902), Brasil (1906), Argentina (1910), Chile (1923) y Cuba (1928). Los objetivos primordiales en las primeras conferencias fueron dos: por un lado, la creación de una moneda común de plata —para revalorizar las grandes reservas de plata que tenía Estados Unidos— y hacer oposición al patrón oro británico (Suárez Salazar y García Lorenzo, 2008: 56) y, por otra, la creación de un sistema de arbitraje en los asuntos americanos.
El cubano José Martí asistió a la Primera Conferencia como corresponsal del periódico La Nación de Buenos Aires. Muy poco después, en 1891, publicó el libro Nuestra América, donde ya advertía sobre el peligro del expansionismo norteamericano y apelaba a América Latina a conseguir una dependencia no solo material, sino también espiritual mediante su unión frente al vecino del norte (Rinke, 2015: 107). Martí consideraba la integración como un mecanismo con el que defender la identidad regional y la independencia frente a poderes externos, no como una forma de sometimiento de unos países a otro (Briceño, 2016:155).
En la práctica, el sistema interamericano funcionaba de una manera desigual. Si Estados Unidos rompía relaciones diplomáticas con algún país, o no reconocía a algún gobierno, este no podía tener ningún tipo de representación en la Unión Panamericana. La agenda de cada conferencia se elaboraba en reuniones preparatorias en la sede de la Unión Panamericana, en Washington D.C., lo que implicaba un control absoluto por parte de Estados Unidos, que privilegiaba sus intereses y siempre mantenía una actitud evitativa hacia temas políticos que pudieran ser controvertidos (Rodríguez Campesino, 2022: 263).
En 1902, tras la negativa de Estados Unidos a intervenir activamente contra el bloqueo naval al que era sometida Venezuela por sus acreedores europeos5, se formuló la Doctrina Drago —cuyo nombre se debe al ministro de Exteriores argentino Luis María Drago—. Este principio mantenía que no se pudiera recurrir a la fuerza armada para recuperar deudas contraídas por el gobierno de otro Estado hasta que el caso no fuera sometido a un arbitraje internacional y la nación deudora hubiera dificultado la formulación de un compromiso o se hubiera negado a cumplir una decisión no favorable (Suárez Salazar y García Lorenzo, 2008: 72). Se reclamaba, en definitiva, un tratado que estableciera el derecho de los países a no experimentar intervención extranjera. Los estados latinoamericanos trataron de incluir la Doctrina Drago en los acuerdos intergubernamentales americanos, sin éxito. Esta formulación fue una respuesta directa del gobierno argentino contra todo tipo de intervencionismo pero, como afirma Manuel Andrés García (2017: 288), también de la aplicación subjetiva que hacía el gobierno norteamericano de la Doctrina Monroe.
En 1904, y en reacción a la Doctrina Drago, el presidente de Estados Unidos, Theodore Roosevelt formuló el llamado Corolario Roosevelt a la Doctrina Monroe (NARA, RG 233, Records of the U.S. House of Representatives, House Records HR 58A-K2, 6 de diciembre de 1904, Discurso anual de Theodore Roosevelt al Congreso en 1904). Este afirmaba que, si un país americano bajo la influencia de Estados Unidos amenazaba los derechos propiedades de ciudadanos/as y empresas estadounidenses, el gobierno estaba obligado a intervenir en el país. Esto está directamente relacionado con la política del big stick. El periódico argentino La Prensa describió el Corolario Roosevelt como «la más seria y amenazante declaración contra la integridad sudamericana emanada de Washington» (8 de diciembre de 1904, citado en Connell-Smith 1977: 72). Fue uno de los instrumentos teóricos fundamentales en las intervenciones en el Caribe entre 1900 y comienzos de 1930.
En 1906 el secretario de Estado estadounidense, Elihu Root, hizo un viaje por América Latina del que regresó expresando entusiasmo sobre las posibilidades comerciales y económicas que América del Sur representaba para su país. Tras esta visita, América del Sur fue considerada «una región que necesita más exploración, conocimiento y entendimiento»6 (Salvatore, 2016: 25). Por ello, se convirtió también en un objetivo del conocimiento académico, en particular de las ciencias sociales. En el marco de esta creciente cooperación intelectual con intereses se celebró el Primer Congreso Científico Panamericano en Santiago de Chile, entre diciembre de 1908 y enero de 1909. Se asentaba así un sentido pragmático pero también científico de estos intercambios. En Estados Unidos se consideraba que un mejor conocimiento de América del Sur les permitiría influir sobre sus gentes y sus mercados (Salvatore, 2016: 28)
La Primera Guerra Mundial (1914-1918) marcó un punto de inflexión en las relaciones entre Estados Unidos y América del Sur, al aprovechar el primero la oportunidad de la retirada de Europa de los mercados latinoamericanos. Además, la creación de la Sociedad de Naciones en 1919 supuso un aumento de las relaciones entre países de todo el mundo. Estados Unidos nunca ratificó su adhesión por oposición del Senado, como si hicieron la mayoría de los países latinoamericanos (con la excepción de México). Para mantener los mercados de América del Sur era necesaria una mayor interacción cultural, institucional y cultural con esos países, y el panamericanismo fue la solución institucional a este problema (Salvatore, 2016: 212).
A lo largo del primer tercio del siglo XX, Estados Unidos amplió su información sobre sus vecinos del Sur, que fue fijada en forma de conocimiento académico. Conocer esos países era beneficioso en el terreno cultural y, especialmente, en el económico. Hay que tener en cuenta que, aunque se pudiera generalizar, desde Estados Unidos se establecían diferenciaciones. Argentina, Brasil y Chile eran, a sus ojos, países más modernos y desarrollados democrática y económicamente, más similares a Estados Unidos. Los países andinos —Bolivia, Ecuador y Perú— eran vistos como más atrasados, porque el legado colonial español estaba más presente. La zona del Caribe era, como se ha escrito muchas veces, su «patio de atrás». La Doctrina Monroe no podía servir ni aplicarse igual para todos (Salvatore, 2016).
El imperialismo estadounidense había sido férreo en el Caribe, donde Estados Unidos tenía una colonia (Puerto Rico), varias bases (Panamá, Guantánamo) y protectorados (Cuba bajo la Enmienda Platt, Haití entre 1915 y 1935, República Dominicana entre 1916 y 1934) (Knight, 2008: 26). En la década de 1920, el antiimperialismo se popularizó y expandió masivamente en América Latina (Scarfi, 2013: 83), recibiendo influencia ideológica radical de la Revolución rusa de 1917. A la altura de 1922, Estados Unidos tenía tropas desplegadas en Nicaragua, Haití, República Dominicana, Cuba, Puerto Rico y Panamá (Neila Hernández, 2018: 141). Esta fue una década marcada por la complejidad. La celebración de los centenarios de las independencias contribuyó a repensar la soberanía de todos los países, se reinterpretaron las figuras de José Martí y de Bolívar y surgió un fuerte sentimiento de rechazo hacia el intervencionismo estadounidense (Melgar, 2008: 9). Las conmemoraciones se incorporaron a los debates con el fin de forzar a Estados Unidos a discutir temas controvertidos, como la Doctrina Monroe y su hegemonía en la Unión Panamericana (Pita González, 2017: 135). En 1925 se formó una Liga Antiimperialista Panamericana cuya revista era El Libertador, con sede en Ciudad de México (Melgar, 2008: 16). El antiimperialismo fue uno de los fenómenos sociopolíticos más importantes del siglo XX. Tuvo su auge cuando el comercio y las finanzas internacionales mostraron que las formas de dominación política y económica no tenían por qué ir acompañadas de una conquista y un control geográfico. Estuvo vinculado con los cuestionamientos de los mecanismos de dependencia económica, reaccionando contra los intereses comerciales de empresas extranjeras que iban en contra de los intereses nacionales (Rubio García, 2017: 120). Se trata de un momento de gran efervescencia en la creación de redes internacionales y transnacionales.
LA QUINTA CONFERENCIA PANAMERICANA
La Quinta Conferencia Panamericana se celebró en Santiago de Chile en 1923 y su importancia reside en que se presentaron propuestas latinoamericanas que desafiaban el statu quo en vigor (Pita González, 2017: 143). México no estuvo presente porque el gobierno de Álvaro Obregón no había sido reconocido por Estados Unidos, y por tanto no podía tener representación en la junta directiva de la Unión Panamericana. Bolivia y Perú tampoco enviaron delegación debido a los problemas fronterizos con Chile por los territorios de Tacna y Arica (Inman, 1965: 93). La reunión estuvo presidida por Agustín Edwards, y era además el año de celebración del centenario de la Doctrina Monroe. La administración del presidente estadounidense Warren Harding instó a la delegación estadounidense a evitar todas las discusiones sobre la Sociedad de Naciones. Los países latinoamericanos asociaban el rechazo estadounidense a este organismo con sus cada vez más recurrentes intervenciones en Centroamérica y en el Caribe (Inman, 1965: 90-92). Leo S. Rowe, presidente de la Unión Panamericana, advirtió a su delegación de que no debían proponer demasiadas resoluciones, pues podría crear la impresión de que estaban intentando hacerse con el control de la conferencia (NARA, RG 43/133, Records of International Conferences, Commissions, and Expositions, caja 1, 6 de abril de 1923, Notas de las reuniones de la delegación de Estados Unidos). En este caso, el andamiaje del imperialismo informal era —y quería ser— muy sutil.
En América Latina se esperaba algún signo de aligeramiento de la Doctrina Monroe. Según Stefan Rinke (2015: 138-139), en los años veinte, las percepciones sobre esta formulación estaban divididas en dos corrientes. Por una parte, una tendencia moderada que reconocía la doctrina, por la existencia de un «destino común» de América y que, por motivos económicos, creía que no era posible aislarse completamente de Estados Unidos. Pero la Doctrina debía reducirse a su sentido defensivo original, y buscar una nueva base de igualdad. Por otra parte, una tendencia más radical consideraba que, ante la desaparición de la amenaza europea —especialmente tras la Primera Guerra Mundial—, la validez de la Doctrina Monroe había desaparecido y solo ponía en peligro la soberanía de los países de América Latina.
La reunión estuvo marcada por el deseo de alterar la estructura interamericana tal y como estaba construida. Se buscó una multilateralización efectiva de la Doctrina Monroe a través de diferentes iniciativas. Una de las más importantes fue la Doctrina Brum. El político uruguayo Baltasar Brum propuso la creación de una agrupación de naciones exclusivamente americana, es decir, transformar la Unión Panamericana en una «sociedad de naciones» americana con un carácter claramente político (Petersen, 2022: 34). La idea era desarrollar un organismo basado en la igualdad entre países en el que residiera la facultad de arbitraje en los conflictos americanos. Era una referencia directa a la Doctrina Monroe que apelaba, como ya se ha mencionado, a su extensión y multilateralización efectiva:
«Los fundados temores que en aquella época abrigaban las naciones que principiaron su vida autónoma, ya hoy no existen ni tiene razón de ser. La solidaridad que vincula a las naciones del Continente, es un hecho positivo; su orientación política está perfectamente trazada y definida, y la Doctrina Monroe, como doctrina continental americana, ampara y garantiza sus vitales intereses» (NARA, RG 43/133, Records of International Conferences, Commissions, and Expositions, caja 1, Acta de la Unión Panamericana del 22 de noviembre de 1922, p. 10).
La multilateralización de la Doctrina Monroe implicaba tomar un principio político estadounidense y convertirlo en una directriz que beneficiara a todos los países latinoamericanos. Junto a esto, la delegación de Costa Rica, encabezada por Alejandro Alvarado Quirós, propuso que los países latinoamericanos tuvieran una representación exclusiva en la junta directiva de la Unión Panamericana, con independencia de los embajadores. De este modo, Estados Unidos no podría controlar qué países participaban en las conferencias. Esto fue percibido por el gobierno estadounidense como una manifestación de antiamericanismo (NARA, RG 43/133, Records of International Conferences, Commissions, and Expositions, caja 2, Informe del 23 de febrero de 1923).
Es necesario recordar que la Doctrina Monroe aparecía mencionada en el Pacto de la Sociedad de Naciones, en el artículo 21. Se concebía como un asunto de política estadounidense, como un entendimiento regional: «Nada de lo dispuesto en este Pacto se considerará que afecta la validez de compromisos internacionales, tales como tratados de arbitraje o acuerdos regionales como la Doctrina Monroe, para asegurar el mantenimiento de la paz»7 (Sociedad de Naciones, 28 de abril de 1919, Pacto de la Sociedad de Naciones). Esta frase podría ser interpretada como una aceptación internacional de que Estados Unidos tenía el control de los asuntos interamericanos. Los países americanos estaban en una complicada disyuntiva: si se mantenían fuera de la Sociedad de Naciones perderían la esperanza de protección a las naciones pequeñas, pero si firmaban el documento podría significar que aceptaban la dominación de Estados Unidos.
Como era de esperar, la propuesta de Uruguay no salió adelante. El delegado estadounidense Henry P. Fletcher explicitó que la Doctrina Monroe era un principio político unilateral estadounidense: «Estados Unidos no está a favor de concebir al panamericanismo como un entendimiento regional previsto en el Pacto de la Sociedad de Naciones, sino que desean que el continente americano tenga su propia organización separada e independiente»8 (Public Ledger, 2 de mayo de 1923, citado en Inman, 1965: 96).
Leo S. Rowe reiteraba que los embajadores debían ser los que formaran parte del Consejo Directivo por su contacto cotidiano con la Unión Panamericana (NARA, RG 43/133, Records of International Conferences, Commissions, and Expositions, caja 2, 18 de abril de 1923, Quinta Sesión de la V Conferencia Panamericana). La solución fue que la delegación estadounidense accedió a que los estados no reconocidos por Washington tuvieran derecho a elegir un representante en la Unión Panamericana. Se aprobó por tanto una resolución que recogía este cambio, y además fijaba la elección del presidente y del vicepresidente del Consejo Directivo:
«Artículo V. La dirección de la Unión Panamericana estará a cargo de un Consejo Directivo compuesto de los representantes diplomáticos de los Gobiernos acreditados ante el gobierno de Estados Unidos, a quien las repúblicas de América han conferido la presidencia del Consejo Directivo. Los gobiernos americanos tendrán, no obstante, la facultad de confiar su representación ante la Unión Panamericana a delegados especiales distintos de sus agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno de los Estados Unidos» (NARA, RG 43/133, Records of International Conferences, Commissions, and Expositions, caja 2, 18 de abril de 1923, Quinta Sesión de la V Conferencia Panamericana).
En la Quinta Conferencia se avanzó hacia el objetivo de romper la conexión entre la directiva de la Unión Panamericana con el reconocimiento diplomático de Estados Unidos. Los deseos estadounidenses de mantener la dinámica de la Unión Panamericana y de evitar temas políticos no se estaban cumpliendo. Los países querían frenar el monopolio estadounidense y trataban de agotar las vías diplomáticas y los medios de los que disponía el panamericanismo oficial (Rodríguez Campesino, 2022: 158). La Doctrina Monroe se cuestionaba y afloraban otras maneras de asociarse en el panorama internacional.
LA SEXTA CONFERENCIA PANAMERICANA
La Sexta Conferencia, celebrada en La Habana, Cuba, en 1928, se desarrolló en un contexto tensionado debido al fuerte intervencionismo que Estados Unidos estaba llevando a cabo en el continente. En ese momento se estaba produciendo un enfrentamiento en Nicaragua entre los marines estadounidenses y la guerrilla liderada por Augusto César Sandino9. La actitud era muy crítica hacia el imperialismo en el Caribe. La reunión estuvo marcada por la intención latinoamericana de acabar con el intervencionismo estadounidense y de mermar su poder en la Unión Panamericana para hacerla más democrática. Charles E. Hughes, antiguo secretario de Estado, fue el líder principal de la reunión, que fue inaugurada por Calvin Coolidge (el primer presidente norteamericano que hizo un viaje a Cuba). Estuvieron representados los 21 países miembros de la Unión Panamericana, sin observadores externos de ningún país o entidad; y las discusiones se desarrollaron mayoritariamente en español (AGA, fondo 10.54, Servicio de Exteriores, Embajada de España en Estados Unidos, caja 8289, legajo 1404, 27 de abril de 1928, Informe “The Sixth Pan American Conference, Part I”, pp. 57-59).
Una de las mayores controversias que despertó esta reunión fue su ubicación: el gobierno cubano de Gerardo Machado estaba fuertemente vigilado por Estados Unidos, al amparo de la Enmienda Platt. De cara a la conferencia, el gobierno censuró la prensa, prohibiendo la publicación de cualquier crítica a Estados Unidos. El discurso inaugural de Machado fue un elogio a Calvin Coolidge (Inman, 1965: 109). La delegación norteamericana, presidida por Hughes, también contaba con James S. Brown; el embajador en Cuba, Henry P. Fletcher; y Leo S. Rowe. La presencia de este último fue controvertida, pues consideraban que no iba a mostrar una postura neutra en los debates y, en general, era una muestra del control total que Estados Unidos ejercía sobre la Unión Panamericana (AGA, fondo 10.54, Servicio de Exteriores, Embajada de España en Estados Unidos, caja 8289, legajo 1404, 27 de abril de 1928, Informe “The Sixth Pan American Conference, Part I”, pp. 57-59).
La conferencia tenía una agenda amplia: el posible establecimiento de una sociedad de naciones americana, la inmigración, las tarifas aduaneras, el arbitraje y la política de intervención. La delegación mexicana propuso una serie de enmiendas destinadas a mermar el control estadounidense sobre la Unión Panamericana, entre las que se incluía que los cargos de la presidencia y vicepresidencia fueran rotativos y renovados anualmente; que el director general no pudiera aceptar otros cargos —esto iba dirigido a Rowe—, y que la Unión Panamericana no se responsabilizara de funciones políticas (Inman, 1965: 112). Evidentemente, Estados Unidos no estuvo de acuerdo y la propuesta no fructificó. También se intentó, pero no fue posible, fijar el principio de no intervención de manera absoluta (Scarfi, 2022: 147). La delegación de El Salvador propuso una cláusula de no intervención que Estados Unidos rechazó, alegando que restringía el derecho a proteger a sus ciudadanos en países extranjeros (Connell-Smith, 1977: 92).
Uno de los momentos clave en términos de reacción y resistencia fue el protagonizado por la delegación argentina, que propuso la creación de una unión aduanera de facto. Honorio Pueyrredón, el presidente de la delegación y embajador de Argentina en Estados Unidos, expresó su deseo de limitar los elevados aranceles que existían en el comercio interamericano, atacando el proteccionismo estadounidense —Estados Unidos y Argentina competían en el mercado internacional por vender algunos productos similares, como la carne de ternera (Sheinin, 2006: 62-63)—. Pueyrredón proponía reducir las tarifas aduaneras o, de lo contrario, los países americanos podrían considerar la opción de negociar acuerdos comerciales preferentes con países extracontinentales. Hughes se opuso, argumentando que los impuestos comerciales eran competencia de cada uno de los estados. Instó además a mantener los debates en el marco de lo cultural y de la cooperación, alejándose de cuestiones políticas y económicas (AGA, fondo 10.54, Servicio de Exteriores, Embajada de España en Estados Unidos, caja 8289, legajo 1404, 27 de abril de 1928, Informe “The Sixth Pan American Conference, Part I”). En este momento, Argentina fue acusada de antiamericanismo, y así lo narraba el embajador español en Washington, Alejandro Padilla:
«Se tiende a desvirtuar la acusación de anti-norteamericanismo, con que ha sido tachado el citado embajador (Pueyrredón), quien dice que con su actitud franca y sincera, aprendida precisamente en Estados Unidos, cree haber contribuido mucho más a un mejor entendimiento entre los pueblos que forman este continente, señalando claramente los peligros y los puntos que pueden dar lugar a desavenencias, que si hubiera seguido la teoría de otros, que se han plegado en todo y por todo a las indicaciones de la Delegación americana. […]. La simple consideración, de que en todo este hemisferio, no hay más que un país, que pueda en realidad tratar hoy por hoy, de contrarrestar con su prestigio, la fuerza de los Estados Unidos, nos muestra bien claro el porqué de la actitud emprendida por el Sr. Pueyrredón, quien ha pospuesto todo a la consecución y mantenimiento de sus ideales» (AGA, fondo 10.54, Servicio de Exteriores, Embajada de España en Estados Unidos, 1928, caja 8289, legajo 1404, Despacho de Alejandro Padilla al secretario de Estado).
Pueyrredón fue apoyado de soslayo por otras delegaciones latinoamericanas. El presidente argentino, Marcelo Torcuato de Alvear, temió que la iniciativa fuera vista como un ataque particular a Estados Unidos. Poco después, Pueyrredón dimitió como jefe de la delegación argentina y como embajador en Washington (AGA, fondo 10.54, Servicio de Exteriores, Embajada de España en Estados Unidos, caja 8289, legajo 1404, 27 de abril de 1928, Informe “The Sixth Pan American Conference, Part I”, pp. 57-59). Elevar el perfil en materia económica de la Unión Panamericana y lograr una mayor autonomía fue un objetivo que no se logró. Los países latinoamericanos no presentaron un frente común unido (Connell-Smith, 1977: 91).
La conferencia fue percibida como un fracaso, pues se obtuvieron pocos acuerdos. Esto se debió a tres factores: la política exterior estadounidense, la creencia de algunos gobiernos latinoamericanos de que cualquier fortalecimiento de la Unión Panamericana solo serviría para aumentar la influencia de Estados Unidos sobre América Latina, y la división de los países latinoamericanos (AGA, fondo 10.54, Servicio de Exteriores, Embajada de España en Estados Unidos, caja 8289, legajo 1404, 27 de abril de 1928, Informe “The Sixth Pan American Conference, Part I”). Sí fue un éxito en el sentido de resistencia, pues «las autoridades de Washington vieron que había llegado el momento en que tendrían que cambiar radicalmente su manera de proceder o quedarse solos con su idea de Hemisferio americano» (Whitaker, 1954: 130). El sistema interamericano estaba en un momento tenso. Estados Unidos consideró la conferencia un éxito, y fue acompañada por un tour del presidente Herbert Hoover por América Latina, un viaje de «propaganda amistosa» (AGA, fondo 10.54, Servicio de Exteriores, Embajada de España en Estados Unidos, caja 8280, legajo 1836, 17 de noviembre de 1928, Despacho nº 557 de Alejandro Padilla al Ministerio de Estado). La Conferencia de La Habana marcó un punto de inflexión en América. Lo fue para el panamericanismo, pero también para el imperialismo formal e informal estadounidense, que cada vez estaba siendo más cuestionado.
REFLEXIONES FINALES
Estados Unidos ha ejercido diferentes formas de hegemonía e imperialismo en América Latina, variadas en el tiempo y el espacio; recurriendo a elementos de hard y soft power. Así, se puede establecer una relación entre el panamericanismo radical y la resistencia latinoamericana. Las acciones llevadas a cabo por Estados Unidos para obtener y consolidar una hegemonía política, económica y cultural sobre los países latinoamericanos encontraron diferentes respuestas a lo largo de los años. Las reacciones han sido diversas, pasando por el apoyo, la complacencia o la crítica y oposición, según el país, el gobierno o los intereses de las elites en cada momento. Pero la crítica y la oposición nunca estaban ausentes. La retórica estadounidense mantenía un discurso de hermandad, cooperación y amistad hacia sus «hermanas del sur», pero constituía en el fondo una postura hegemónica que América Latina no dejó sin contestar. El panamericanismo, en algunos momentos, fue un brazo más del imperialismo. La hegemonía estadounidense en el continente, bajo el paraguas del panamericanismo, encontró resistencias desde diferentes espacios, públicos o privados, por tres razones: el temor al creciente poder estadounidense, el resentimiento hacia la Doctrina Monroe, y la importancia de mantener los lazos con Europa. La resistencia antiimperialista fue una manera posible de pensar una unión interamericana alternativa.
Los países latinoamericanos actuaron y resistieron, a veces unidos, otras de forma independiente, para tratar de frenar la creciente influencia; o cooperaron y contribuyeron a que el país del norte lograra sus objetivos. Lo que nunca se produjo, desde luego, fue una visión igualitaria y simétrica dentro de las instituciones del panamericanismo oficial: aunque se recurriera con frecuencia a un discurso de hermandad e igualdad, la realidad es que operaba una jerarquía en la que Estados Unidos —que se autointerpretaba como un país capitalista, «desarrollado», moderno, masculinizado— estaba por encima del resto del continente —percibido por el Norte como un territorio más atrasado, fuera de la modernidad, feminizado, racialmente inferior— (Gabilondo, 2016). Es un dispositivo que ha sido empleado con fines imperialistas y dominadores, aunque eso no implica que no pudiera haber sido utilizado con un objetivo real de defensa de la paz, cooperación y seguridad comunes (Rodríguez Campesino, 2022: 177).
El antiamericanismo del siglo XX en América Latina está directamente relacionado con el antiimperialismo. Eso se puede observar en los repetidos intentos que desde el origen de las conferencias panamericanas por establecer una codificación del derecho internacional americano que regularan las cuestiones del arbitraje y la intervención. El antiimperialismo está además vinculado con los procesos de construcción identitarios, tanto a nivel nacional en los distintos estados, como la creación de una identidad supranacional americana. El antiamericanismo y el antiimperialismo fueron de la mano en América Latina durante la primera mitad del siglo XX.
El antiamericanismo latinoamericano está marcado por la particular relación que históricamente han tenido los países americanos con Estados Unidos. Una relación de desigualdad fundamentalmente económica y de poder que se ha manifestado en diversidad de ámbitos a lo largo de las décadas, y del cual se mantienen dinámicas que perviven hasta la actualidad. Los distintos intentos de creación de una unidad regional para los países latinoamericanos orbitaban en torno a la oposición y crítica hacia Estados Unidos, ya fuera desde un rechazo a la intervención político-militar o desde un cuestionamiento de su cultura y «civilización». Así, el antiamericanismo ha constituido un elemento fundamental en el cuestionamiento del panamericanismo prácticamente desde los orígenes del mismo.
La década de 1920 marcó el punto álgido del antiamericanismo latinoamericano. La percepción como un peligro hizo que buena parte de los gobiernos se implicaran activamente en la Sociedad de Naciones. Eso no implicó su ausencia en las conferencias panamericanas de 1923 y 1928, donde se practicó una resistencia activa que se intentó institucionalizar ante el poder estadounidense. Las conferencias reflejaron la complejidad del contexto internacional. El inicio de la década de 1930 marcará un cambio, un viraje hacia un nuevo tipo de política que renunciaba explícita e implícitamente a la intervención y el uso de la fuerza en el continente: la política de Buena Vecindad.
REFERENCIAS
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De la Guardia, Carmen, Historia de Estados Unidos. Madrid, Sílex, 2010.
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Marino, Katherinie, Feminism for the Americas: The Making of an International Human Rights
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Melgar, Ricardo: “The Anti-Imperialist League of the Americas between the East and Latin America”, Latin American Perspectives, 35, 2, 2008, 9–24. https://doi.org/10.1177/0094582X07313765
Rodríguez Díaz, María del Rosario, “El fin del gobierno militar estadounidense en Cuba, 1901-1902. La opinión de la prensa mexicana oficialista”, Latinoamérica. Revista de Estudios Latinoamericanos, 53, 2011, 83–104.
Scarfi, Juan Pablo, “La emergencia de un imaginario latinoamericanista y antiestadounidense del orden hemisférico: de la Unión Panamericana a la Unión Latinoamericana (1880-1913)”, Revista Complutense de Historia de América, 39, 2013, 81–104. https://doi.org/10.5209/rev_RCHA.2013.v39.42679
Sepúlveda, César, Derecho internacional público. Ciudad de México, Porrúa, 1974.
Smith, Peter H., Estados Unidos y América Latina: hegemonía y resistencia. Valencia, PUV, 2010.
Sociedad de Naciones, 28 de abril de 1919, Pacto de la Sociedad de Naciones. https://www.ungeneva.org/en/about/league-of-nations/covenant
Zinn, Howard, La otra historia de Estados Unidos (desde 1492 hasta hoy). Hondarribia, HIRU, 1997.
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1 El organismo internacional surgido en la Conferencia de Paz de París que puso fin a la Primera Guerra Mundial. Trazaba el sistema internacional del periodo de entreguerras y su objetivo era evitar que un conflicto así se repitiera. Para ello, buscaba garantizar la paz mediante la seguridad colectiva y la cooperación (Neila Hernández, 2018: 212-213).
2 La Doctrina Monroe fue un argumento empleado para justificar la expansión territorial estadounidense, surgido a raíz de un discurso del presidente James Monroe en 1823, aunque la idea original era del vicepresidente John Quincy Adams. La idea se resume en la frase “América para los americanos”, dirigida a prevenir que las potencias europeas intervinieran en el continente a raíz de la independencia de las colonias españolas a comienzos de siglo XIX (De la Guardia, 2010: 117-118).
3 La doctrina del Destino Manifiesto es una idea basada en la reflexión de John O’Sullivan (director del periódico Democratic Review), que en 1845 escribió que “[era nuestro destino manifiesto llenar el continente otorgado por la Providencia para el libre desarrollo de nuestra cada vez más numerosa gente”. La idea evocaba la obligación moral de Estados Unidos de promover la libertad y la civilización en el resto del mundo (Zinn, 1997: 144).
4 Se denomina política de Buena Vecindad a la puesta en marcha por las administraciones de Franklin D. Roosevelt (1933-1945) hacia América Latina. Estados Unidos renunciaba formalmente al uso de la fuerza en el continente y apostaba por una aproximación amigable y de entendimiento (Inman, 1965).
5 Entre 1902 y 1903 Venezuela fue sometida a un bloqueo naval por parte de Gran Bretaña y Alemania para presionar al gobierno venezolano para que pagara las deudas contraídas con esos países a finales del siglo anterior. La presión anglo-germana llevó a Theodore Roosevelt a aliarse con Venezuela ante una posible ocupación europea, amparándose en la Doctrina Monroe. El conflicto se resolvió bajo el arbitraje estadounidense (Neila Hernández, 2018: 166-167)
6 «A region in need of further exploration, knowledge, and understanding».
7 «Nothing in this Covenant shall be deemed to affect the validity of international engagements, such as treaties or arbitration or regional understanding like the Monroe Doctrine, for securing the maintenance of peace».
8 «The United States is not favorable to Pan-Americanism holding the position of a regional understanding provided in the Covenant of the League of Nations, but desires the American continent to have its own separate independent organization».
9 Estados Unidos había intervenido varias veces en Nicaragua desde la década de 1910 y prácticamente dirigía el país, manteniendo al Partido Conservador en el poder. En 1926, la administración de Calvin Coolidge envió marines a Nicaragua, basándose en la actividad bolchevique del país. En 1927 Estados Unidos intervino de nuevo ante el enfrentamiento entre conservadores y liberales, y forzó un acuerdo. Sin embargo, Augusto Sandino, revolucionario y líder de la resistencia, decidió seguir luchando, rechazando los términos estadounidenses que incluían el liderazgo de Anastasio Somoza y la creación de una Guardia Nacional (Sheinin, 2006: 58).